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Processo:
1626439-82.2011.8.19.0004
O MINISTÉRIO PÚBLICO ajuizou Ação
Civil Pública em face do MUNICÍPIO DE SÃO GONÇALO e GARDA EMPREENDIMENTOS E
PARTICIPAÇÕES LTDA., alegando, em síntese, que, em 17/12/2008, foi promulgada a
Lei Municipal n° 183/08 autorizando a desafetação da Praça Carlos Gianelli e
seu entorno, para posterior concessão de direito real de uso, com o fim de
fomentar a construção de terminal rodoviário no local, pelo prazo de trinta
anos, prorrogável por igual período. Afirma que, no início de 2009, foi aberto
processo licitatório para a concessão do direito real de uso à iniciativa
privada, do qual saiu vencedora a segunda ré, que ocupará toda a praça e seu
entorno com um grandioso prédio contendo diversas salas comerciais. Sustenta a
inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 183/08, eis que violou o ordenamento
constitucional ao desafetar um bem público e entregá-lo para exploração da
iniciativa privada, a pretexto de melhorar a prestação de serviço público de
transporte coletivo com a implantação de um terminal rodoviário. Fundamenta,
ainda, que a mencionada Lei Municipal violou a Constituição Estadual, que veda
expressamente a concessão de uso de bem imóvel a empresa privada, conforme
disciplina o art.68, §6º c/c art.360, §2º. Ressalta, também, que até a
instalação de terminal rodoviário no local é questionável, pois estaria
transformando o bem de uso comum em bem de uso especial, promovendo, de
qualquer forma, a desafetação. Para tanto, deveria cumprir exigências rigorosas
estabelecidas na Constituição Estadual e Estatuto da Cidade, tais como a prévia
audiência da população circunvizinha ou diretamente interessada (art.231, §6º,
II, da Constituição Estadual e art.2º, XIII, da Lei nº 10.705/2001). Por se
tratar de lei de efeitos concretos, pode ser questionada e invalidada por meio
da Ação Civil Pública, como qualquer outro ato administrativo, reconhecendo-se
sua inconstitucionalidade. Além da ilegalidade do ato, sustenta o Ministério
Público que há indícios de favorecimento ao concessionário do serviço público
de transporte coletivo, que utiliza indevidamente a Praça Carlos Gianelli, pois
a Viação Mauá e a viação ABC ocupavam irregularmente parte da praça há anos,
utilizando-a como terminal rodoviário com a conivência da administração
municipal. E a empresa segunda ré, que se sagrou vencedora da licitação, foi registrada
na Junta Comercial em 29 de outubro de 2008, pouco mais de um mês antes da Lei
Municipal nº138 de 17/12/2008, tendo como sócios Domenico Emmanuele Siqueira
Lorusso e Vicente Carvalho Pierrot. O primeiro, sócio das empresas de
transporte coletivo Viação Mauá e Auto Viação ABC S/A. O segundo tem como
principal atividade comercial a construção e administração de ´shopping center´
e centros comercias. Afirma que a lisura do procedimento licitatório será
objeto de apuração em procedimento próprio de improbidade administrativa.
Requer a concessão de liminar para suspensão dos efeitos da Lei Municipal nº
183/08 e do contrato administrativo celebrado entre os réus, determinando que
se abstenham de iniciar ou continuar as obras na praça, desocupando-a para sua
livre fruição. Ao final, requer: a decretação de nulidade da Lei Municipal nº
183/2008, para que não produza qualquer efeito legal, permanecendo a Praça
Carlos Gianelli afetada como bem de uso comum do povo; a declaração de nulidade
da averbação do ato de desafetação realizada no Cartório do 4º Ofício de São
Gonçalo; a declaração de nulidade do contrato administrativo celebrado entre os
réus, para reforma, ampliação e exploração comercial de terminal rodoviário
localizado na Praça Carlos Gianelli; a condenação da empresa GARDA
EMPREENDIMENTOS E PARTICIPAÇÕES LTDA. em obrigação de não fazer consistente em
se abster de realizar qualquer obra ou intervenção na Praça Carlos Gianelli,
bem como na obrigação de fazer consistente em desocupar a área e seu entorno,
deixando inalterados os equipamentos e estruturas existentes; a condenação do
Município de São Gonçalo em obrigação de fazer consistente em promover a
recuperação ambiental e urbana da Praça Carlos Gianelli, dotando-a de
tratamento paisagístico, espécimes vegetais e mobiliário urbano adequado para
seu uso pela população, fixando-se prazo de um ano para a conclusão do projeto
de revitalização a contar da data da sentença; a condenação do Município de São
Gonçalo em obrigação de fazer consistente em impedir a utilização irregular da
praça como terminal rodoviário, desvirtuando-a da finalidade a que se destina
como bem de uso comum; a condenação solidária dos réus a indenizar os danos
ambientais urbanísticos causados com a alteração ou supressão da Praça Carlos
Gianelli, apurados em liquidação de sentença, a ser revertida ao FECAM-FUNDO
ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE. A inicial veio acompanhada do Inquérito Civil nº
55/09. O Município se manifestou às fls.34/52, opondo-se à concessão da
liminar. Decisão às fls.53/55 deferindo o pedido liminar e determinando a
suspensão dos efeitos da Lei Municipal nº 183/08 e do contrato administrativo
celebrado entre as partes, além da suspensão das obras na Praça Carlos Gianelli
e sua desocupação pela ré, a fim de permitir sua livre fruição pela população.
Às fls.59/66 consta decisão proferida pelo Presidente do Tribunal de Justiça
deferindo o pedido de suspensão da decisão concessiva da liminar, formulado
pelo réu, fundamentando que ´em que pese a eventual ilegalidade do ato administrativo
sob comento, restou comprovada a possibilidade de lesão à ordem e economia
públicas tendo em vista que as obras destinadas à construção do terminal
rodoviário já se iniciaram - como noticia a decisão judicial ora impugnada -
revelando tal circunstância fática que a sua paralisação poderá gerar prejuízos
de ordem social e econômica à Administração Pública´. A empresa ré interpôs
Agravo de Instrumento, conforme fls.82/113, o qual foi julgado prejudicado por
perda do objeto, tendo em vista a decisão de suspensão da liminar proferida
pelo Presidente do Tribunal de Justiça. Contestação da empresa ré às
fls.116/151 (documentos às fls.152/609) afirmando que, em razão de a Praça
Carlos Gianelli não oferecer sua função social e a necessidade de se oferecer
aos usuários do transporte coletivo de passageiros um terminal rodoviário
eficiente, com conforto e segurança, o Poder Executivo do Município de São
Gonçalo enviou mensagem executiva à Câmara Municipal com projeto de lei para
autorizar a desafetação da praça, para destiná-la à construção do terminal
rodoviário objeto da presente demanda, que foi transformado na Lei Municipal nº
183/08. Com a desafetação, o Município instaurou processo licitatório para
concessão de direito real de uso da referida área, cabendo ao particular a
construção, gerenciamento, administração e exploração comercial do terminal
rodoviário, sem qualquer ônus ao Poder Público. Sustenta a empresa ré que a
afetação decorrente do registro de um loteamento aprovado há mais de 40 anos
não é imutável, pois o art.17 da Lei nº 6.766/79 aplica-se apenas ao loteador
particular, sendo permitido ao Poder Público destinar seus bens para as
finalidades públicas que sejam mais convenientes e oportunas. Ademais, não se
trata de uma desafetação de praça pública para viabilizar sua alienação à
iniciativa privada, mas sim para outra finalidade pública, qual seja, a
construção de um terminal rodoviário que, além de passar a contar com um
equipamento eficiente, contará com um espaço de lazer e convivência digno,
limpo e confortável. Aduz que a Lei nº 183/08 é constitucional, eis que não
viola os princípios constitucionais de preservação do meio ambiente, garantia
da qualidade de vida sadia e dignidade humana. E taxar a referida lei como
inconstitucional demonstra a absoluta banalização da Constituição Federal e
principalmente de seus princípios. O Município ofereceu resposta às fls.610/647
(documentos às fls.648/794) afirmando que a obra consubstancia política pública
tendente à consecução de um trânsito mais ordenado naquele perímetro urbano,
bem como à facilitação do acesso ao transporte coletivo para todos os
munícipes. Caso não ocorra a construção do Terminal Rodoviário, haverá
interferência no Plano Diretor do Município de São Gonçalo e no Plano Diretor
de Transportes da Região Metropolitana do Rio de Janeiro e no Programa Estadual
de Transportes, pois o Terminal Rodoviário de Alcântara faz parte da integração
dos programas de transportes do Estado do Rio de Janeiro e do Município de São
Gonçalo. Aduz, ainda, o Município que haverá grave lesão à segurança pública na
hipótese de não construção do Terminal Rodoviário, pois a praça, até o início
das obras, era notoriamente conhecida como local de exploração de comércio
irregular de ambulantes, prática de ilícitos de pirataria e descaminho, ponto
de mendicância e de roubos e furtos. Réplica às fls.805/817. Memoriais às
fls.830/854, 861/890 e 891/916. É O SINTÉTICO RELATÓRIO. PASSO A DECIDIR.
Insurge-se o Ministério Público contra a lei municipal que autorizou a desafetação
de praça pertencente ao Município de São Gonçalo, denominada Praça Carlos
Gianelli, e seu entorno, autorizada pela Lei Municipal nº 183/08, bem como
contra o contrato administrativo que concedeu à empresa Garda Empreendimentos e
Participações Ltda. o direito real de uso da área. Inicialmente, como dito na
decisão concessiva da liminar, saliento que se trata de lei de efeitos
concretos e, em razão de se equiparar materialmente a ato administrativo, pode
ser de pronto passível ao controle jurisdicional. É notório que o Município de
São Gonçalo, a segunda cidade mais populosa do Estado do Rio de Janeiro, possui
pouquíssimas áreas de lazer e recreação, sendo que a Praça Carlos Gianelli se
localiza no bairro do Alcântara, local de grande densidade populacional, com
farto comércio e enorme fluxo de pessoas e veículos. Diante da
discricionariedade do Município estampada no art.30, I e VIII da Constituição
da República, a priori, há que se admitir a alienação ou concessão de um bem
público, desde que previamente desafetado. Todavia, tratando-se de área
reservada de loteamento, não pode o Município dar destinação diversa à que foi
especificada quando da inscrição do loteamento no Registro de Imóveis. A Lei
6.766/79, ao disciplinar o parcelamento do solo urbano, estabeleceu que as
áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano
e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à
densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal
para a zona em que se situem, sendo certo que as praças constituem espaços
livres de uso público. Trata-se de norma geral sobre parcelamento de solo
urbano que deve ser respeitada por todos os entes da Federação, haja vista que
o assunto sai da esfera da discricionariedade da Administração Pública, já que
a praça passou a integrar o patrimônio público municipal com destinação
previamente determinada. O documento de fl.96 dos autos do Inquérito Civil que
instrui a inicial comprova que a área em questão foi destinada à praça de
domínio do Município quando da inscrição do loteamento. Portanto, a Praça
Carlos Gianelli, constitui área reservada de loteamento, cuja destinação deve
ser respeitada pela Administração Pública Municipal. A lei municipal 183/2008, que
desafetou bem de uso comum para entregá-lo à exploração econômica da iniciativa
privada, é inconstitucional, pois, conforme o art.23, I, da CF/88, é dever do
Poder Público a conservação do patrimônio público, e art.225, é dever do Poder
Público preservar o meio ambiente, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida. A Lei Municipal ofende também à Constituição Estadual, cujo
art.68, §6º, veda expressamente a concessão de uso de bem imóvel a empresa
privada com fins lucrativos, quando o bem possuir destinação social específica,
sendo certo que tal dispositivo constitucional também se aplica aos Municípios,
conforme dispõe o art.360 da Constituição Estadual. A empresa ré afirma em
contestação que ´taxar a referida lei como inconstitucional demonstra a
absoluta banalização da Constituição Federal e principalmente de seus
princípios´. Ora, este juízo entende que banalizar os princípios
constitucionais da preservação do meio ambiente, da garantia à saúde e
qualidade de vida sadia, da dignidade humana, dentre outros, é exatamente
suprimir da sofrida população de São Gonçalo o uso de uma praça pública, local
que permite a circulação de ar no tão sufocante bairro do Alcântara, a prática
de exercícios físicos ou a mera contemplação de um ambiente que deveria ser
arborizado e objeto de manutenção periódica! Suprimir da população o direito ao
lazer, à recreação e ao descanso em local situado em meio à agitação do bairro
constituiria verdadeira ofensa ao direito à sadia qualidade de vida,
constitucionalmente protegido, nos termos do art.225 da Constituição da
República. O fato de as Administrações anteriores do Município terem
´abandonado´ a Praça Carlos Gianelli, deixando-a sem qualquer manutenção, não
torna constitucional a Lei Municipal que autorizou a desafetação da área
pública. Inobstante as inconstitucionalidades da Lei Municipal questionada, há
que se ressaltar que a transformação do bem de uso comum em bem de uso especial
configura verdadeira desafetação e tal ato administrativo dependia de prévia
audiência da população circunvizinha ou diretamente interessada, segundo
determina o art.231 da Constituição Estadual. Todavia, o que se extrai dos
autos é que a população interessada jamais foi ouvida ou aprovou a desafetação
da praça. Ressalte-se que a concessão do direito real de uso da área à empresa
ré, para construção, gerenciamento, administração e exploração comercial do
terminal rodoviário, como a própria ré ressaltou à fl.119 da contestação, não
gerou qualquer ônus ao Poder Público. Portanto, entendo que a interrupção das
obras e consequente devolução da Praça à população de São Gonçalo não
acarretará nenhum ônus ao erário público municipal. É notório que a Praça
Carlos Gianelli estava há muitos sendo utilizada como terminal de ônibus das
empresas Mauá e ABC, sem qualquer fiscalização e repressão da administração
pública municipal, o que tumultuava sobremaneira o trânsito de veículos e
pedestres no local e seu entorno. Lamentavelmente, esta situação irregular
perdurou por muito tempo e a população do Município de São Gonçalo sofreu com a
degradação e o abandono da praça. Contudo, a ocupação irregular que se
perpetuava e o descaso do Poder Público Municipal não justificam a desafetação
da praça. O que se esperava da administração municipal era o cuidado, reforma,
manutenção e preservação do espaço público, bem de uso comum, escasso na
região. Trata-se de bairro superpopuloso, com intenso comércio e imenso fluxo
de veículos e pessoas, com frequentes engarrafamentos e praticamente nenhum
espaço para que a população e os transeuntes descansem, pratiquem atividades
físicas ou apenas contemplem o dia. O fato é que o bem público de uso comum do
povo teve sua destinação alterada sem prévia anuência da população
circunvizinha e diretamente interessada, favorecendo o interesse econômico do
particular, quando, na verdade, a administração pública municipal deveria se
preocupar com a preservação do meio-ambiente e da saúde da população. E, na
ponderação do interesse público com o interesse do particular, sempre deve
prevalecer o interesse público! O Município alega que a praça era notoriamente
conhecida como local de exploração de comércio irregular de ambulantes, prática
de ilícitos de pirataria e descaminho, ponto de mendicância, roubos e furtos e,
caso não haja a construção do Terminal Rodoviário, haverá grave lesão à
segurança pública. Chega a ser risível tal argumentação! Então, o Poder
Público, tanto Municipal quanto Estadual, deixa de cumprir com suas obrigações
constitucionais, permitindo o comércio irregular de ambulantes, a prática de
ilícitos de pirataria e descaminho, a mendicância, a prática de roubos e
furtos, para finalmente justificar a desafetação da área pública e sua
concessão ao particular? Isso sim é uma verdadeira inversão de valores!! Como
muito bem ressaltou o Ministério Público em réplica, ´ao afirmar que um
logradouro público altamente movimentado e situado em área nobre da cidade
estava ocupado por atividades irregulares, os representantes da Prefeitura
Municipal reconheceram sua total inércia e omissão no controle da ordem
pública, bem como da gestão do espaço urbano, faltando com os deveres que lhe
são impostos por força constitucional. Tal omissão não pode, agora, servir de
pretexto à prática de atos ilegais e impopulares, tais como a desafetação de
uma praça pública a ser entregue em mãos de particulares que ali pretendem
implantar empreendimento com o fito de exploração econômica, sem um mínimo de
estudos de impacto de vizinhança, viários e ambientais´. Não se ignora que o
Município irá auferir impostos (ISSQN e repasse do ICMS) com a construção do
Terminal Rodoviário, porém é inadmissível que se desprezem as regras
constitucionais. A perda de receita municipal não é fundamento para a
legitimação do ato administrativo praticado, mesmo porque, caso realmente
necessária a construção de um Terminal Rodoviário na região, deveria o
Município procurar uma área legitimamente desafetada ou desapropriada. Ademais,
o Plano Diretor do Município, aprovado pela Lei Complementar nº 01/2009 dispõe
no seu art.51 e §3º que o terminal rodoviário localizado no bairro de Alcântara
deverá ser desativado, permitindo-se somente a parada dos ônibus para efeito de
embarque e desembarque, de forma a evitar a concentração de ônibus naquela
localidade. Portanto, a Lei nº 183/08 nem mesmo atende às diretrizes do Plano
Diretor. Em relação à suposta irregularidade no procedimento licitatório,
aventada pelo Ministério Público, em razão de a empresa ré ter se sagrado
vencedora da licitação, ter sido registrada na Junta Comercial pouco mais de um
mês antes da Lei Municipal nº138 de 17/12/2008 e ter como sócios Domenico
Emmanuele Siqueira Lorusso e Vicente Carvalho Pierrot (o primeiro, sócio das
empresas de transporte coletivo Viação Mauá e Auto Viação ABC S/A que ocupavam
irregularmente parte da praça há anos, utilizando-a como terminal rodoviário, e
o segundo ter como principal atividade comercial a construção e administração
de shopping center e centros comercias), não é objeto da presente ação e deverá
ser objeto de apuração em procedimento próprio de improbidade administrativa.
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido inicial e: 1) Declaro a nulidade da
averbação do ato de desafetação do imóvel matriculado sob o nº 53.394 junto ao
Cartório do 4º Ofício de São Gonçalo; 2) Declaro a nulidade do contrato
administrativo celebrado entre o Município de São Gonçalo e a empresa Garda
Empreendimentos e Participações Ltda. para administração, operação e exploração
comercial do Terminal Rodoviário na Praça Carlos Gianelli e seu entorno; 3)
Condeno a empresa Garda Empreendimentos e Participações Ltda. a se abster de
realizar qualquer obra ou intervenção na Praça Carlos Gianelli e a desocupar a
referida praça e seu entorno, deixando inalterados os equipamentos e estrutura
existentes antes do inícios das obras. As alterações já realizadas deverão ser
retiradas, retornando-se o local ao estado em que se encontrava antes do início
das obras. Fixo o prazo de 90 (noventa) dias para cumprimento da obrigação, sob
pena de multa diária de R$5.000,00 (cinco mil reais), a ser revertida em favor
do erário público municipal; 4) Condeno o Município de São Gonçalo a promover a
recuperação ambiental e urbana da Praça Carlos Gianelli, dotando-a de
tratamento paisagístico, espécimes vegetais e mobiliário urbano adequado ao uso
pela população. Fixo o prazo de 01 (um) ano para a conclusão da obrigação, sob
pena de multa diária de R$5.000,00 (cinco mil reais); 5) Condeno o Município de
São Gonçalo a impedir a utilização irregular da Praça Carlos Gianelli como terminal
rodoviário, sob pena de responsabilização pessoal do Prefeito Municipal; 6)
Condeno os réus, solidariamente, ao pagamento de indenização por danos
ambientais e urbanísticos decorrentes da alteração e supressão da Praça Carlos
Gianelli, a serem apurados em liquidação e revertidos em favor do FECAM-Fundo
Estadual de Meio Ambiente. 7) Condeno os réus ao pagamento de honorários
advocatícios, que arbitro em R$2.000,00 (dois mil reais), a serem revertidos em
favor do FEMP - Fundo Especial do Ministério Público. Condeno a empresa ré ao
pagamento de 50% das despesas processuais. Deixo de condenar o Município em
custas, eis que isento. Entretanto, condeno-o ao pagamento de 50% da taxa
judiciária, visto que, nos termos do enunciado 42 do aviso 57/2010, a isenção
estabelecida no art. 115, caput, do Código Tributário do Estado do Rio de
Janeiro, beneficia os entes públicos quando agem na posição processual de
autores, porém, na qualidade de réus, devem, por força do art. 111, II, do
Código Tributário Nacional e do verbete nº 145 da Súmula do TJRJ, recolher a
taxa judiciária devida ao FETJ, quando sucumbirem na demanda e a parte autora
não houver antecipado o recolhimento do tributo. P.R.I. Ciência ao M.P.
Decorrido o prazo de recurso voluntário, remetam-se os autos ao Tribunal de
Justiça para reexame necessário.
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